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魏后凯：“十四五”我国农业农村发展十大新方向
2020-11-12 16:43:00
党的十九届五中全会对“十四五”时期我国“三农”工作进行了全面安排部署，明确了今后农业农村发展与改革的目标任务，是新时期我国农业农村发展的行动纲领。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），围绕优先发展农业农村、全面推进乡村振兴这一主题，从提高农业质量效益和竞争力、实施乡村建设行动、深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接四个方面，对“十四五”时期我国“三农”工作进行了全面安排部署，明确了今后农业农村发展与改革的目标任务，是新时期我国农业农村发展的行动纲领。就农业农村发展而言，《建议》主要有十大新的亮点。
一是明确把全面推进乡村振兴作为核心主题。
乡村振兴战略实施3年多以来，目前已经取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进。随着全面建成小康社会目标任务的实现，“十四五”时期我国“三农”工作的重点将从脱贫攻坚转移到全面推进乡村振兴上来，乡村振兴战略实施将从前一阶段的构建制度框架和政策体系进入到全面推进实施的新阶段。在“十四五”乃至今后较长时期内，全面实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化将成为“三农”工作的中心任务。所谓全面推进、全面实施，从振兴领域看，就是要全面推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴；从地域层面看，不论发达地区还是欠发达地区，都要在巩固脱贫攻坚成果的基础上逐步把工作重点转移到全面实施乡村振兴战略上来；从政策层面看，要全面推进落实规划政策和体制机制创新，使之得到有效实施。
二是进一步完善了新型工农城乡关系的表述。
最早在2012年11月，党的十八大报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”；2018年中央一号文件又提出“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”；而党的十九届五中全会又根据新阶段、新情况，将“全面融合”调整为“协调发展”，明确提出要“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。城市与乡村是一个互补、互促、互利、互融的有机整体，在工农互促、城乡互补的基础上，促进城乡协调发展、共同繁荣，打造共建共治、共生共享的城乡发展共同体，将是实现共同富裕的重要途径。
三是从国家层面明确建设农业现代化示范区。
早在1954年，我国就提出了实现农业现代化的任务。2017年，党的十九大又将农业现代化扩展到农业农村现代化，明确提出要“加快推进农业农村现代化”。为推进农业现代化进程，近年来农业农村部先后分三批认定了283个国家现代农业示范区。党的十九届五中全会又明确提出“建设农业现代化示范区”，并把它作为提高农业质量效益和竞争力的重要举措。相对于国家现代农业示范区而言，农业现代化示范区的内涵更加丰富，所涉及的领域更为广泛，更加符合加快推进农业农村现代化新形势的需要。当然，中国的现代化也离不开农村的现代化。从发展的眼光看，未来将农业现代化示范区进一步拓展为农业农村现代化示范区是十分必要的。
四是将开展粮食节约行动上升为国家行动。确保粮食安全是重大国家战略。长期以来，我国高度重视粮食生产和稳定供应，粮食产量自2012年以来连续8年稳定在6亿吨以上，但各个环节尤其是餐饮环节的粮食浪费现象相当严重，既加剧了粮食供需紧张，影响国家的粮食安全，还会造成环境污染。节约粮食是践行新发展理念、保障国家粮食安全的重要举措。《建议》明确提出“开展粮食节约行动”，由此把节约粮食提升到国家行动高度。下一步还需要尽快制定实施粮食节约行动方案，明确行动的目标任务和具体政策措施。
五是明确提出实施乡村建设行动。2018年2月，中办、国办印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。随后，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出了九大工程、三大行动和三大计划，其中许多内容涉及乡村建设，包括农村基础设施建设重大工程、农村人居环境整治行动、农村公共服务提升计划等。《建议》整合各个领域的乡村建设，明确提出“实施乡村建设行动”，内容涉及县城综合服务、城镇和村庄规划建设、乡村基础设施、农房建设质量、农村人居环境等方方面面，强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。统筹推进乡村各项建设，实行建管用有机结合，建立系统化、现代化、长效化的机制，将是全面推动乡村振兴的重要基础和前提条件。
六是建立土地征收公共利益用地认定机制。缩小土地征收范围，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，是深化土地管理制度改革的重要举措，更是社会主义市场经济体制的必然要求。2019年新修订的《土地管理法》明确征收农民集体所有的土地是为了公共利益的需要，并规定了六种情形。《建议》进一步明确“建立土地征收公共利益用地认定机制”，将有利于深入推进《土地管理法》的有效实施，调整优化土地增值收益分配，为推动形成城乡统一的建设用地市场创造条件。
七是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。实施乡村振兴战略以后，中央在一系列规划和政策文件中明确提出，要做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型。随着脱贫攻坚目标任务即将实现，《建议》又明确提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。从脱贫攻坚与乡村振兴的衔接到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，表明发展阶段和目标任务的变化。一方面，在“十四五”时期，尽管脱贫攻坚目标任务已经实现，但仍需要设置一定的过渡期，继续巩固拓展脱贫攻坚成果，全面提高脱贫质量，增强脱贫的可持续性，防止返贫致贫；另一方面，又要全面实施乡村振兴战略，激发农村发展的内生活力。只有把二者有机结合起来，切实推动发展观念转变、减贫战略转型、工作体系转型、发展动力转换和政府政策转向，才能推动实现从脱贫攻坚到乡村振兴的转型，形成农民持续稳定增收减贫的长效机制。
八是建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制。现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，这是全面建成小康社会的底线任务。农村地区同步全面小康之后，虽然解决了现有标准下的农村绝对贫困问题，但仍然存在相对贫困或低收入人口和欠发达地区，需要建立减少相对贫困的长效机制。为更好促进发达地区和欠发达地区共同发展，《建议》三次提到欠发达地区，明确提出要“建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展”。为此，要根据相对贫困人口集聚以及地区发展能力和水平等因素，精准识别和划定欠发达地区，制定实施欠发达地区扶持政策，加大对欠发达地区的帮扶和支持力度。
九是从扶贫资金管理转向扶贫资金资产管理。
改革开放以来尤其是党的十八大以来，中央和各级地方政府高度重视农村扶贫工作，投入了大量的财政扶贫资金，由此在全国形成了规模庞大的扶贫资产。然而，在脱贫攻坚时期，各地大多把着重点放在扶贫资金管理和贫困户脱贫增收上，而对扶贫资金投入后形成的扶贫资产管理维护没有引起足够的重视。扶贫资产家底不清，管理和监督机制缺失，缺乏国家层面的监管政策，是当前扶贫资产管理存在的突出问题。《建议》明确提出“加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展”，这意味着在“十四五”时期，需要把着重点由现行的扶贫资金管理转移到扶贫资金资产管理上来，全面加强扶贫资产的管理和监督。
十是明确集中支持一批乡村振兴重点帮扶县。
由于发展基础薄弱，缺乏长效的富民产业，一些已脱贫的贫困县尤其是深度贫困县，产业支撑和内生发展能力仍然明显不足，严重影响了脱贫质量和可持续性。为巩固拓展脱贫攻坚成果，全面提升脱贫质量，《建议》明确提出在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。要继续加大资金投入和政策帮扶，大力发展富民产业，促进这些重点帮扶县不断提升内生发展能力。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），围绕优先发展农业农村、全面推进乡村振兴这一主题，从提高农业质量效益和竞争力、实施乡村建设行动、深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接四个方面，对“十四五”时期我国“三农”工作进行了全面安排部署，明确了今后农业农村发展与改革的目标任务，是新时期我国农业农村发展的行动纲领。就农业农村发展而言，《建议》主要有十大新的亮点。
一是明确把全面推进乡村振兴作为核心主题。
乡村振兴战略实施3年多以来，目前已经取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进。随着全面建成小康社会目标任务的实现，“十四五”时期我国“三农”工作的重点将从脱贫攻坚转移到全面推进乡村振兴上来，乡村振兴战略实施将从前一阶段的构建制度框架和政策体系进入到全面推进实施的新阶段。在“十四五”乃至今后较长时期内，全面实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化将成为“三农”工作的中心任务。所谓全面推进、全面实施，从振兴领域看，就是要全面推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴；从地域层面看，不论发达地区还是欠发达地区，都要在巩固脱贫攻坚成果的基础上逐步把工作重点转移到全面实施乡村振兴战略上来；从政策层面看，要全面推进落实规划政策和体制机制创新，使之得到有效实施。
二是进一步完善了新型工农城乡关系的表述。
最早在2012年11月，党的十八大报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”；2018年中央一号文件又提出“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”；而党的十九届五中全会又根据新阶段、新情况，将“全面融合”调整为“协调发展”，明确提出要“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。城市与乡村是一个互补、互促、互利、互融的有机整体，在工农互促、城乡互补的基础上，促进城乡协调发展、共同繁荣，打造共建共治、共生共享的城乡发展共同体，将是实现共同富裕的重要途径。
三是从国家层面明确建设农业现代化示范区。
早在1954年，我国就提出了实现农业现代化的任务。2017年，党的十九大又将农业现代化扩展到农业农村现代化，明确提出要“加快推进农业农村现代化”。为推进农业现代化进程，近年来农业农村部先后分三批认定了283个国家现代农业示范区。党的十九届五中全会又明确提出“建设农业现代化示范区”，并把它作为提高农业质量效益和竞争力的重要举措。相对于国家现代农业示范区而言，农业现代化示范区的内涵更加丰富，所涉及的领域更为广泛，更加符合加快推进农业农村现代化新形势的需要。当然，中国的现代化也离不开农村的现代化。从发展的眼光看，未来将农业现代化示范区进一步拓展为农业农村现代化示范区是十分必要的。
四是将开展粮食节约行动上升为国家行动。确保粮食安全是重大国家战略。长期以来，我国高度重视粮食生产和稳定供应，粮食产量自2012年以来连续8年稳定在6亿吨以上，但各个环节尤其是餐饮环节的粮食浪费现象相当严重，既加剧了粮食供需紧张，影响国家的粮食安全，还会造成环境污染。节约粮食是践行新发展理念、保障国家粮食安全的重要举措。《建议》明确提出“开展粮食节约行动”，由此把节约粮食提升到国家行动高度。下一步还需要尽快制定实施粮食节约行动方案，明确行动的目标任务和具体政策措施。
五是明确提出实施乡村建设行动。2018年2月，中办、国办印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。随后，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出了九大工程、三大行动和三大计划，其中许多内容涉及乡村建设，包括农村基础设施建设重大工程、农村人居环境整治行动、农村公共服务提升计划等。《建议》整合各个领域的乡村建设，明确提出“实施乡村建设行动”，内容涉及县城综合服务、城镇和村庄规划建设、乡村基础设施、农房建设质量、农村人居环境等方方面面，强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。统筹推进乡村各项建设，实行建管用有机结合，建立系统化、现代化、长效化的机制，将是全面推动乡村振兴的重要基础和前提条件。
六是建立土地征收公共利益用地认定机制。缩小土地征收范围，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，是深化土地管理制度改革的重要举措，更是社会主义市场经济体制的必然要求。2019年新修订的《土地管理法》明确征收农民集体所有的土地是为了公共利益的需要，并规定了六种情形。《建议》进一步明确“建立土地征收公共利益用地认定机制”，将有利于深入推进《土地管理法》的有效实施，调整优化土地增值收益分配，为推动形成城乡统一的建设用地市场创造条件。
七是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。实施乡村振兴战略以后，中央在一系列规划和政策文件中明确提出，要做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型。随着脱贫攻坚目标任务即将实现，《建议》又明确提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。从脱贫攻坚与乡村振兴的衔接到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，表明发展阶段和目标任务的变化。一方面，在“十四五”时期，尽管脱贫攻坚目标任务已经实现，但仍需要设置一定的过渡期，继续巩固拓展脱贫攻坚成果，全面提高脱贫质量，增强脱贫的可持续性，防止返贫致贫；另一方面，又要全面实施乡村振兴战略，激发农村发展的内生活力。只有把二者有机结合起来，切实推动发展观念转变、减贫战略转型、工作体系转型、发展动力转换和政府政策转向，才能推动实现从脱贫攻坚到乡村振兴的转型，形成农民持续稳定增收减贫的长效机制。
八是建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制。现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，这是全面建成小康社会的底线任务。农村地区同步全面小康之后，虽然解决了现有标准下的农村绝对贫困问题，但仍然存在相对贫困或低收入人口和欠发达地区，需要建立减少相对贫困的长效机制。为更好促进发达地区和欠发达地区共同发展，《建议》三次提到欠发达地区，明确提出要“建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展”。为此，要根据相对贫困人口集聚以及地区发展能力和水平等因素，精准识别和划定欠发达地区，制定实施欠发达地区扶持政策，加大对欠发达地区的帮扶和支持力度。
九是从扶贫资金管理转向扶贫资金资产管理。
改革开放以来尤其是党的十八大以来，中央和各级地方政府高度重视农村扶贫工作，投入了大量的财政扶贫资金，由此在全国形成了规模庞大的扶贫资产。然而，在脱贫攻坚时期，各地大多把着重点放在扶贫资金管理和贫困户脱贫增收上，而对扶贫资金投入后形成的扶贫资产管理维护没有引起足够的重视。扶贫资产家底不清，管理和监督机制缺失，缺乏国家层面的监管政策，是当前扶贫资产管理存在的突出问题。《建议》明确提出“加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展”，这意味着在“十四五”时期，需要把着重点由现行的扶贫资金管理转移到扶贫资金资产管理上来，全面加强扶贫资产的管理和监督。
十是明确集中支持一批乡村振兴重点帮扶县。
由于发展基础薄弱，缺乏长效的富民产业，一些已脱贫的贫困县尤其是深度贫困县，产业支撑和内生发展能力仍然明显不足，严重影响了脱贫质量和可持续性。为巩固拓展脱贫攻坚成果，全面提升脱贫质量，《建议》明确提出在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。要继续加大资金投入和政策帮扶，大力发展富民产业，促进这些重点帮扶县不断提升内生发展能力。
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